Localisation et qualité de l’habitat contribuent largement aux inégalités entre citoyens.

Pendant plus d’un siècle les gouvernants ne se sont guère préoccupés de loger décemment les classes populaires. En France en particulier, où il a fallu attendre les années 50 pour qu’elles accèdent au confort « bourgeois » des grands ensembles des banlieues avant que l’accession à la propriété individuelle ne soit parée de toutes les vertus. Mais des millions de personnes vivent encore dans des conditions inacceptables.

De la sélection par l’argent à la ségrégation urbaine, l’inégalité des conditions de logement est trop visible pour que les citoyens n’en aient pas conscience. Elle fait partie de leur vie quotidienne et n’est pas près de se tarir. Certes, les politiques volontaristes menées depuis des décennies, les aides directes et indirectes – plus de 100 milliards de francs par an (1) – apportées en France par la puissance publique parviennent à corriger les effets les plus brutaux de la loi du marché. Mais elles engendrent aussi privilèges et discriminations, qu’elles sont précisément censées combattre. Surtout, les mutations en cours et à venir modifient les besoins sociaux. Elles invitent à réfléchir autrement à l’avenir de la ville si l’on ne veut pas voir apparaître de nouveaux types d’exclusions.

Depuis les années 50, la France a connu une expansion urbaine tardive mais rapide et massive près d’une personne sur deux vit aujourd’hui dans une agglomération de plus de 100 000 habitants (46,4 % en 1988 contre 27,3 % en 1954 (2). Dans le même temps, les propriétaires (ou accédants à la propriété) occupant leur logement sont devenus majoritaires (51,2 % des ménages en 1984 et vraisemblablement 53 % en 1988, contre 15 % de locataires d’HLM et 20 % pour le secteur libre (3), et l’habitat en maison individuelle (54,5 % en 1984 contre 42,2 % en 1954) l’emporte désormais sur le collectif. Enfin, depuis 1985, ce n’est plus l’alimentation mais le logement qui occupe la première place dans le budget des ménages (4).

Le dessein planificateur ne s’est pas borné à urbaniser la France ni à encourager l’accession à la propriété. L’élévation du coût de l’habitat qui en est résultée correspond aussi à un objectif initial. Avec la réforme du financement du logement en 1977, le législateur prenait appui sur l’idée, largement répandue dans la majorité conservatrice, que les Français ne dépensaient pas assez pour se loger et que se développaient trop de rentes de situation parmi les locataires d’HLM. Les nouveaux loyers, beaucoup plus chers, obligent à consentir un effort représentant 24 % du revenu pour les personnes gagnant le SMIC ou moins (5). L’aide personnalisée au logement (APL) conçue comme la clé de voûte de l’ensemble du dispositif pour solvabiliser les ménages aux ressources les plus faibles favorise à la fois l’offre aux plus pauvres et à ceux qui approchent les plafonds de ressources qui conditionnent le versement (6). Paradoxalement, celui qui perçoit un revenu d’une fois et demie à deux fois le SMIC rencontre des difficultés toutes particulières pour se loger dans quelque secteur que ce soit. Quant aux accédants à la propriété bénéficiant d’une substantielle APL, ils consentent malgré tout un taux d’endettement critique qui les fragilise davantage, comme on le voit depuis 1986-1987, avec l’accumulation dramatique des difficultés de milliers d’entre eux, pouvant aller jusqu’à la saisie de la maison, elle-même insuffisante pour annuler l’endettement (7).

Les mécanismes d’exclusion incidente dans le secteur social ne résultent pas seulement des effets de la réforme de 1977. Sur l’ensemble du parc d’HLM règnent le désordre des loyers et des écarts de prix qui ne s’expliquent pas par une différence de service rendu. [Les fichiers départementaux et locaux des mal-logés ne désemplissent pas (que l’on construise ou non)]. Les règles d’attribution varient considérablement entre les instances disposant d’un droit à cet égard : préfet, maire, entreprise (au titre du 1 %) d’une ville ou d’un organisme à l’autre : ici le locataire aura été choisi parce qu’il habitait depuis longtemps dans la commune ; là il aura été désigné de façon discrétionnaire par son patron ; ailleurs, il aura été placé dans le contingent des fonctionnaires, etc.

Les lieux respectifs du gotha et des ghettos,

S’agissant du secteur libre, la sélection par le niveau de ressources reste le principe général quoique non exclusif. Sans relations locales, le candidat locataire ne peut rien espérer s’il n’excipe pas à la fois d’un revenu d’au moins quatre fois le loyer et d’un emploi garanti (8). S’il s’agit d’un renouvellement de bail, il doit s’attendre à un « dérapage » d’au moins 5 % à 20 %, selon l’estimation minimale de la Fédération nationale des agents immobiliers (FNAIM). Pour l’attribution de prêts non aidés destinés à l’achat d’un logement, les banques appliquent des ratios d’endettement maximal modulés par une sorte de coefficient de considération sociale (9). Pour la vente des logements neufs, « la FNAIM constate que la barre des 10 000 F le mètre carré est atteinte dans toutes les capitales économiques de province  (10)  » , avec des pointes de 13 000 F à 15 000 F (Lyon, Nîmes, etc.) à Paris, la moitié des transactions sur le parc ancien s’effectuent à plus de 10 000 F le mètre carré, et le prix de l’ancien confortable se rapproche de celui du neuf (11).

S’agissant enfin des personnes exclues, qui sont au moins un million et demi en comptant les chômeurs en fin de droits, les sans-ressources et les sans-abri, l’Etat commence seulement d’entreprendre de coordonner des moyens administratifs et financiers pour aider les organismes d’HLM à jouer un rôle social en offrant notamment des logements anciens, sommairement améliorés mais intégrés à un environnement urbain, point capital dans une optique de réinsertion (12).

Car les classes dirigeantes, livrées à elles-mêmes, savent définir avec beaucoup de clarté les lieux respectifs du gotha et des ghettos. Le rejet des populations indésirables en périphérie, toutes catégories de travailleurs manuels confondues, va de pair avec la concentration dans les mêmes cités des familles dites « lourdes » et des cas sociaux. Ce traitement formidablement inégalitaire de l’espace urbain est une constante de l’urbanisme, de Haussmann à nos jours. Ses effets risquent d’être considérablement amplifiés à l’avenir, car la qualité de la ville, du milieu et des réseaux qu’elle offre est de plus en plus considérée en cette fin de siècle comme un facteur déterminant de développement des activités économiques et de la création d’emplois. Il faut un angélisme certain pour admettre que, à l’horizon 2000, l’allure du besoin annuel se tasserait à deux cent soixante mille logements, scénario minimal de l’INSEE.

Plus sensible à ce que signifie la notion de ménage aujourd’hui, [son mode de constitution dans le temps et dans l’espace urbain], l’Institut national d’études démographiques (INED) chiffre ainsi la montée des besoins annuels de construction : 365 000 logements entre 1986 et 1990 ; 387 000 logements entre 1990 et 1995 ; 402 000 logements entre 1996 et 2000.

L’ampleur de la demande à l’horizon 2010 ne résulte pas tant d’une expansion de la population totale (très modérée) que du nombre de nouveaux ménages (200 000 par an), correspondant lui-même à une réduction de leur taille moyenne (3,2 personnes en 1954 ; 2,7 personnes en 1982 ; 2,2 personnes en 2010 (13). Cette montée des ménages d’une ou deux personnes seulement va certainement solliciter davantage le secteur locatif et un habitat bien situé en ville. On a une idée de la réalité de ce besoin en notant que, en 1986, 57 % des jeunes de vingt et un ans à vingt-quatre ans vivent toujours chez leurs parents, alors que cette proportion atteignait seulement 33 % au début de la décennie. Or, de 1978 à 1984, le nombre de logements privés loués libres accuse une baisse annuelle moyenne de 58 000, statistiquement compensée par la construction HLM pendant la même période.

Les objectifs quantitatifs restent plus que jamais tributaires d’une constance et de moyens des politiques urbaines que rien ne garantit. En France, les décisions gouvernementales concernant l’habitat urbain procèdent le plus souvent de faits divers médiatisés l’été chaud de Vénissieux prend le relais de l’hiver mortel de 1984 en région parisienne pour solliciter l’attention sur l’habitat des gens en détresse. A droite, l’idéologie a toujours primé la propriété du logement est censée garantir un ancrage conservateur, tandis que la production du logement social fait une place croissante aux organisations caritatives locales. C’est exactement l’entreprise de Mme Thatcher, qui a massivement réduit les financements d’Etat, imposé la vente d’un million de logements sociaux à leurs occupants et réservé les aides publiques aux coopératives de pauvres que sont en réalité les Housing Associations. En France, les marges dont disposent les collectivités locales pour fixer leurs ressources propres, la structuration autonome du mouvement HLM et la quasi-absence d’un parc locatif social en maisons individuelles font obstacle à des révisions aussi déchirantes.

Travailler à la recomposition de la ville

A gauche symétriquement l’emportait l’idée que le locataire vote dans son sens, faisant de l’attribution des logements sociaux et de ses critères un enjeu particulièrement spécieux. La loi Quilliot de 1982 n’a innové que dans la concordance établie entre le démantèlement du droit au maintien dans les lieux et la reconnaissance d’instances de négociation des rapports locatifs faisant place aux associations représentatives des locataires. Loin d’en prendre le contrepied, la loi Méhaignerie de décembre 1986 développe le premier terme et envoie le second aux oubliettes en l’absence de protestation significative. Pourtant, l’exemple aberrant de la loi italienne dite « Equo Canone » devrait faire réfléchir sur l’inconvénient qu’il y a à gager la rentabilité locative par le droit léonin de congédiement du locataire. Faut-il attendre que, chez nous aussi, les trois quarts des aides publiques au logement soient consacrées au traitement des familles expulsées ou sans abri ?

La volonté affichée de surmonter une pénurie reconnue d’habitat s’est évanouie. A partir de 1975, la récession s’installe partout en Europe, dans des proportions comparables. Il a fallu attendre 1984 pour procéder à un échange multilatéral d’expertises et, ces tout derniers mois, pour que la Commission de Bruxelles prenne en compte l’habitat et crée une structure européenne de communication pour les promoteurs d’habitat social (14). On a ainsi pu mesurer la situation presque parfaitement médiane de la France entre l’Europe du Nord et l’Europe du Sud pour ce qui concerne les paramètres les plus divers : taux de propriété du logement, part du secteur locatif réglementé, rythme de la construction neuve, part de l’effort collectif dans le financement, etc. Plus qu’ailleurs, les politiques d’Etat en faveur du logement apparaissent tributaires de circonstances de société, de régulations budgétaires et monétaires omniprésentes. Contrairement à la RFA par exemple, la qualification urbaine de l’habitat ne prend pas encore rang dans un grand dessein : il est vrai que notre configuration institutionnelle se prête au saupoudrage des aides publiques au détriment des villes constituées (15) et plus encore des banlieues inachevées malgré des procédures d’exception qui vont peut-être faire école (16).

Mais peut-on résister à la tentation d’annoncer des systèmes d’aide « personnalisée » dont le coût réel montera en régime plus tard ou d’exonérations fiscales, plus faciles à faire passer en non-recettes qu’en dépenses dont elles sont pourtant la stricte équivalence (17) ? Pour faire bonne mesure, on ajoute le serpent de mer de la relance du bâtiment. Après une saignée d’emplois, l’industrie de la construction s’est en réalité redéployée entre des PME qui survivent vaille que vaille et des excroissances des « majors du BTP » ou des réseaux bancaires qui assurent seulement la réception et le montage de composants préfabriqués. Les premières visent éventuellement l’entretien d’une qualification des métiers du bâtiment : elles n’embauchent ni ne débauchent volontiers en fonction de « relances » conjoncturelles d’une commande non localisée. Les secondes importent à tout va (18) et compromettent l’idée reçue selon laquelle la relance du bâtiment n’affecte pas la balance des paiements.

L’inscription de l’habitat dans un tissu urbain vivant suppose enfin le développement d’une maîtrise foncière clairement étayée par des projets explicites et assurés de la durée. Par contraste avec le foncier rural traditionnel, une proportion variant entre le tiers et la moitié du sol des villes, françaises a le statut de terrain public ou appartenant à des entités sociales (HLM), ainsi qu’à des entreprises nationales (SNCF par exemple) dont la spéculation immobilière n’est pas en principe la vocation. L’inventaire de telles réserves mérite d’être fait, en sorte que la gestion des disponibilités qu’elles recèlent joue un rôle directeur sur les niveaux du marché foncier local.

Ce genre de considération doit aider à proscrire l’éclatement de la ville en lointaines franges péri-urbaines, à travailler dans le sens de sa recomposition sur elle-même.
Evolution des besoins et de la construction de logements en France

(*) Evaluation du groupe « Financement du logement » (IXe Plan).

Christian Arnaud ( source Archives Monde Diplomatique- l’article est d’Oct. 1988 !)

* Urbaniste, consultant en économie publique.

(1)  Principalement réparties, en 1987, entre les « aides à la pierre » : plus de 30 milliards de francs, les « aides à la personne » : environ 40 milliards de francs et les aides fiscales et bonifications d’intérêts : plus de 30 milliards de francs (le Monde, 9 septembre 1988).
(2)  INSEE, Données sociales 1987, page 316.
(3)  INSEE, Dossier habitat (enquêtes sur le logement de 1963 et 1984). Pour 1984, la répartition par statuts se présente ainsi (en pourcentage du nombre total de ménages) : propriétaires non accédants : 26,8 % ; accédants à la propriété : 24,4 % (dont 13,7 % en prêts aidés) locataires HLM : 14,4 % ; locataires bénéficiant de la loi de 1948 : 3,5 % ; locataires du secteur libre : 20,5 % ; logements gratuits : 8 % ; divers : 2,6%.
(4)  M. Moutardier, « L’évolution du budget des ménages, le poids des dépenses d’habitation et de transport », Economie et statistique. n° 207, février 1988.
(5)  Déclaration de M. Lair (président de la Fédération des SA d’HLM), rapportée par le Moniteur du 10 juin 1988.
(6)  De l’ordre de 11 000 F par mois selon la situation de famille.
(7)  Les accédants aux prêts accession à la propriété (PAP) sont, en moyenne, de six ans plus jeunes que la génération précédente d’emprunteurs. Leurs remboursements progressent fortement et les exonérations disparaissent après la cinquième année. Cette échéance, déjà difficile en elle-même, coïncide souvent avec des charges complètement nouvelles ou imprévues (scolarisation des enfants, divorce, chômage) et qu’il est trop dur d’assurer simultanément.
(8)  A titre d’exemple, l’offre d’un logement locatif neuf géré par une grande compagnie d’assurances dans un quartier excentré du Paris dit « populaire » (dans le jargon de la FNAIM, par opposition à « Paris classique », « Paris convoité, quatrième secteur ou emplacements exceptionnels ») se traitait l’an passé dans une fourchette de 90 F à 100 F le mètre carré (hors chauffage). Autrement dit, il fallait gagner 12 000 F par mois pour disposer d’un studio.
(9)  La déréglementation croissante permettait (deuxième trimestre 1988) de trouver des prêts conventionnés dans une fourchette de 9,5 % à 10,9 %, des prêts libres entre 9,6 % et 13,5 % ( le Particulier immobilier, septembre 1988), tranches de 10 000 F, empruntés sur vingt ans, cela revient à des mensualités constantes de 93 F à 125 F hors assurance.
(10)  Le Marché de l’immobilier 1987-1988. revue de l’habitat français, 20 mai 1988, page 241.
(11)  Le Marché immobilier parisien en 1987, revue de l’habitat français, 20 juillet 1988, page 361.
(12)  Circulaire n° 88-30 du 29 mars 1988 (ministère de l’équipement).
(13)  « Logement : les besoins des Français en l’an 2000, un essai de qualification des scénarios possibles pour l’habitat », Michel Mouillart, le Moniteur, 20 mai 1988.
(14)  Comité européen de coordination de l’habitat social (CECODHAS).
(15)  Trente-six mille communes, prédominance de la représentation rurale au Sénat et dans les conseils généraux.
(16)  DSQ (développement social des quartiers) sur deux cents sites et la démarche Banlieues 89 notamment.
(17)  On en arrive à ce paradoxe que le subventionnement d’un logement social (12 % du prix de référence) peut coûter moins cher au budget de l’ État que les exonérations consenties à l’investissement privé sur le même type de logement (défalcation de 40 000 F sur l’investissement initial, abattement sur le revenu locatif).
(18)  Les plus lourds déséquilibres de la balance extérieure affectent par exemple la céramique ou le bois, et plus généralement les relations avec des pays comme l’Italie et la RFA.

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Un grand service public du logement, vite !

Miroir aveuglant de la société néolibérale dans laquelle nous vivons, la crise du logement est devenue une véritable crise dans la crise et, pour beaucoup de Français, un accélérateur emblématique de toutes les injustices sociales.

Élément indispensable et structurant de la vie, le lieu d’existence quotidienne n’a jamais été autant traité comme une vulgaire marchandise, soumis à toutes les spéculations de l’époque. L’accès au logement, valeur fondamentale de la République pour tous, reconnu comme un droit par l’ONU, est-il encore une priorité nationale quand simplement se loger devient un luxe et pour certains une totale impossibilité, dans les coeurs des grandes villes, dans leurs périphéries désavantagées, voire dans les nouveaux espaces périurbains, et même désormais dans les zones rurales?

Les chiffres sont têtus.

À la fin des années 1980, la dépense des ménages en matière de logement atteignait en moyenne 12,5 % du budget d’une famille. Elle représente désormais près de 25 % ! Jamais dans toute notre histoire contemporaine les citoyens n’ont consacré d’efforts financiers aussi importants pour se loger. À l’opposé, jamais l’effort financier de l’État n’a été aussi réduit. Alors que le secteur pèse environ 25 % du PIB de l’économie nationale, rappelons que, actuellement, cet effort national en matière de logements n’atteint même pas les 2 % des richesses produites, contre 4 % il y a trente ans !

Pourtant, durant les trois décennies en question, les professionnels du secteur, les bailleurs et autres marchands ou administrateurs de biens, comme les agences immobilières, se sont enrichis à hauteur de près de 500 milliards d’euros de profits… tandis que les classes populaires se sont enfoncées dans la paupérisation. Les dernières statistiques montraient par exemple que, en 2010, près de 65 milliards d’euros de « profits monétaires », selon l’expression consacrée, avaient été réalisés en France par les locations de logements, de locaux à usage professionnel, voire par certaines activités « d’intermédiation sur le marché immobilier » (sic). La sacro-sainte loi du marché dans toute sa splendeur…

En ce domaine comme en d’autres, l’arrivée de la gauche au pouvoir a soulevé un immense espoir, et le volontarisme affiché par la nouvelle ministre en charge du dossier, Cécile Duflot (qui a accepté de répondre à nos questions dans ce dossier spécial), n’est pas en cause. Ce qui le sera peut-être à terme, c’est bien l’absence de moyens structurels tout au long de la mandature. Car, une interrogation demeure : ce gouvernement aura-t-il la volonté de développer un grand service public national décentralisé du logement et de la ville, qui permettrait, enfin, une maîtrise publique et une maîtrise financière? Rien n’est moins sûr.

La réduction des déficits publics comme l’atomisation des principaux budgets s’inscrivant dans la ligne austéritaire du traité budgétaire européen ne laissent rien présager de bon. Les intentions et les gestes symboliques n’y suffiront pas.

La ministre le sait : changer de logique est non seulement « possible » mais « indispensable », selon ses propres mots. Produire suffisamment de logements accessibles partout où les besoins existent, réguler les marchés et maîtriser le coût du logement pour défendre le pouvoir d’achat des ménages, lutter pour moins d’injustice et plus de solidarité, construire une ville équitable et durable : voilà ce que serait le cahier des charges d’un vrai « contrat social », donnant à la politique du logement un vrai souffle pour répondre aux immenses besoins. Mais inutile de le cacher: cet objectif sera inatteignable sans un grand service public national du logement.

Jean-Emmanuel Ducoin – Humanité (Spécial collectivités) 15 Nov. 2012