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Une enquête de Mathilde Goanec – Le Monde diplomatique N° 706 Janv 2013 (Extraits) Titre original de l’article « Quand les avocats d’affaires écrivent les lois ».

Je ne peux que vous incités à lire l’intégralité de cet article. Que penser de ces pratiques qui ont cours auprès de toutes les instances décideuses. Il ne faut pas hésiter à les dénoncer mais pour autant, il ne s’agit pas d’utiliser cette pratique pour justifier sa non-participation aux élections sous le prétexte « tous pourris ». La société libérale de par sa logique basée sur la rentabilité immédiate est productrice de ces pratiques ; c’est elle qu’il faut dénoncer. MC.

(…) D’apparence barbare, le sigle est quasiment entré dans le langage courant. La RGPP (révision générale des politiques publiques), (…) affiche l’ambition de moderniser l’Etat. Pour le grand public, elle se résume souvent à l’une des mesures-phares du quinquennat de M. Nicolas Sarkozy : le non-remplacement d’un fonctionnaire sur deux. La manière dont elle a consacré le rôle des experts, consultants et avocats d’affaires dans la préparation des projets de loi est beaucoup moins connue.

Selon le rapport parlementaire rédigé en 2011 par les députés François Cornut-Gentille (UMP) et Christian Eckert (PS), 102 millions d’euros ont été alloués à des prestations extérieures d’audit dans le cadre de la RGPP, dont 20 millions pour sa seule phase préparatoire. (…)

Cette dynamique, qui s’inscrit dans le cadre des politiques de restriction budgétaire, fut enclenchée au début des années 2000 par le ministère de l’économie, des finances et de l’industrie; elle doit beaucoup à la formidable concentration du secteur de l’audit privé, engagée dix ans plus tôt, et qui a conduit à l’« émergence de multinationales du conseil». Celles-ci ont peu à peu développé « des filiales spécifiques « services publics « (…) (2).

Depuis, l’emprise du conseil privé ne cesse de s’étendre.

«Dans le contexte de politisation de la question de la dette publique et de l’offensive des think tanks néolibéraux, expliquent les sociologues Odile Henry et Frédéric Pierru, l’élection de Nicolas Sarkozy à la présidence de la République et la nomination à des postes gouvernementaux-clés de personnalités souvent issues non de la haute fonction publique, mais du monde des affaires systématisent et radicalisent les évolutions amorcées au début des années 2000 (3). » Ainsi, avant de devenir ministres, MM. Eric Woerth et Jean-Louis Borloo sont passés par l’Ecole des hautes études commerciales (HEC) et ont acquis leurs lettres de noblesse dans le milieu des avocats d’affaires ; Mme Christine Lagarde a fait carrière outre-Atlantique au sein du cabinet Baker & McKenzie ; M. Jean-François Copé fut un temps associé au grand cabinet parisien Gide-Loyrette-Nouel. Selon la politiste Julie Gervais, ces « « passeurs » (…) concourent à la labilité des frontières entre les sphères publique et privée et oeuvrent à la pénétration au sein de l’administration de logiques, d’intérêts, de catégories d’entendement et de dispositifs souvent pensés comme spécifiques au marché (4) ».

Pendant que le conseil privé se professionnalise et sème ses pions, l’expertise publique s’affaiblit. (…) Pourtant, selon un rapport commandé par M. Sarkozy en 2009 et rédigé par M. Dominique-Jean Chertier, ancien président du conseil d’administration de Pôle emploi, « le Conseil économique et social passe largement inaperçu, de l’opinion publique assurément, mais aussi, ce qui est plus préoccupant, des pouvoirs publics ». Les rapports en pagaille de «commissions ad hoc », dont il semble impossible de tenir le compte tant elles sont devenues l’artifice obligé de la décision publique, contribuent également à éclipser l’expertise délivrée par ces instances stratégiques.

L’aide apportée par les cabinets de conseil ne se limite pas au seul domaine technique. Selon Bezes, « l’implication des consultants dans les politiques de réforme de l’État a évidemment de puissants effets sur le contenu et les formes des politiques de réforme ». (…)

Plus récemment, l’affaire impliquant le ministre de l’économie et des finances, M. Pierre Moscovici, le ministre du redressement productif, M. Arnaud Montebourg, ainsi que la banque Lazard a de nouveau illustré l’importance accordée au conseil, ainsi que sa portée idéologique. Au-delà de la possible situation de conflit d’intérêts impliquant M. Montebourg et M. Matthieu Pigasse, tout à la fois directeur général de la banque Lazard et propriétaire du magazine Les Inrockuptibles, où officiait Audrey Pulvar, qui était alors la compagne du ministre, une question se pose : est-ce qu’une banque d’affaires, qui a notamment distribué des bonus exorbitants à ses dirigeants en pleine crise financière, peut décemment conseiller l’Etat dans sa volonté de créer une banque publique d’investissement? C’est pourtant l’option retenue par le gouvernement socialiste, qui doit, à l’issue de cette consultation, lancer cette structure de soutien au financement des petites et moyennes entreprises (PME) au début de l’année 2013.

Outre le conseil technique ou stratégique, les ministères peuvent aussi appeler des cabinets d’avocats à la rescousse lors de la préparation de projets de loi. L’exemple le plus frappant est la participation active de gros cabinets d’avocats d’affaires aux opérations de privatisation menées par les gouvernements successifs. (…)

(…) Gide-Loyrette-Nouel a acquis une stature internationale, devenant l’un des rares cabinets français à pouvoir concurrencer les mastodontes anglo-saxons que sont Allen & Overy, Hogan Lovells ou encore Baker & McKenzie, eux aussi régulièrement sollicités par le gouvernement français. (…) Ses avocats officient pêle-mêle auprès des Etats, des entreprises et des institutions financières (7). (…)

«Ce ne sont pas les cabinets d’avocats qui font les tendances », tempère M. Romain Granjon, associé du cabinet Adamas, spécialisé en droit public. Leur influence se niche plutôt dans les détails, ce qui n’entame en rien leur efficacité. (…)

Les avocats publicistes – spécialisés dans le droit public – jurent de leur probité et de leur attachement au «modèle français », affirment que les cabinets répondent à des appels d’offres officiels et que les cahiers des charges sont stricts et sévèrement circonscrits. (…)

De son coté, M. de Maillard rappelle que, «dans notre pays, la procédure législative est surtout gouvernementale. Mais comme le gouvernement n’a pas confiance dans son administration, considérée comme infiltrée par les tenants de l ‘État-providence, il fait massivement appel au privé… (…)  C’est toute la thèse de l’association Anticor, qui lutte contre la corruption et pour l’éthique en politique, et met en cause la baisse constante de l’ingénierie publique au profit de prestataires extérieurs. «On assiste à une privatisation en amont des ressources en information, constate sa porte-parole Séverine Tessier, une politique globale qui consiste, à confier la construction de textes au privé en limitant les renouvellements de postes. »

(…) Et puis il y a des procédés officieux. Les visiteurs du soir, des gens qui sont plus ou moins liés avec les puissants. » Pour preuve, ces récents coups de téléphone – révélés par l’une de nos sources – passés par des membres du gouvernement socialiste fraîchement nommés à des avocats de la place parisienne qui comptent parmi leurs clients de grands capitaines d’industrie français. Leurs questions furent diverses : faut-il ou non revenir sur la défiscalisation des heures supplémentaires, et ce rétroactivement ? Peut-on vraiment limiter le salaire des grands patrons ? (…)

Là encore, les choses semblent aller de soi pour M. Guénaire. Comme de nombreux avocats, il reconnaît rédiger régulièrement des amendements pour des députés, à la demande d’acteurs privés. (…) Instrument technique du lobby, l’amendement confectionné par le privé est un classique de l’Assemblée nationale.

Mme Catherine Lemorton, député de la première circonscription de la Haute-Garonne et pharmacienne de profession, en a fait les frais. Lors de son premier mandat, cette élue socialiste rédige un rapport sévère sur le prix des médicaments et froisse la puissante industrie pharmaceutique. (…) Un an avant l’affaire du Mediator (8), je reçois dans mon bureau la visite de Corinne Moizan, lobbyiste chez Servier, et du responsable de la division monde du groupe. Ils louent mon travail mais me rappellent que ce n’est pas comme ça qu’il faut légiférer. Ils me laissent finalement un courrier, pour m’expliquer comment les exonérer fiscalement. Une vraie perle… » (…) Tout y est. «En gros, on demande à l’Assemblée d’aider encore un peu plus un secteur qui va déjà très bien. Je sais qu’ils se fichent de moi, mais le député qui n’y connait rien peut être sensible au fait que Servier est effectivement un fleuron de l’économie française et donc faire passer ces amendements tels quels », déplore Mme Lemorton.

A droite aussi, certains élus sont choqués par des pratiques qu’ils jugent grossières. «Pour écrire des amendements, on peut s’appuyer sur des particuliers ou des gens qui n’ont pas accès à l’Assemblée, estime M. Lionel Tardy, député UMP de la Haute-Savoie. Ils sont spécialistes de tel ou tel domaine et en général sans arrière-pensées. Mais quand ça vient de lobbys travaillant pour de grands groupes, c’est de la grosse artillerie. Si vous avez un amendement signé par soixante-dix députés, en général, on sait d’où ça vient… » (…)

En 2009, une autre affaire a fait bruire les couloirs du Parlement : une partie de la rédaction du texte de loi sur la simplification du droit, votée en décembre de la même année, a été sous-traitée à un cabinet privé. M. Jean-Jacques Urvoas, député socialiste du Finistère, s’en est plaint auprès du président UMP de la commission des lois, M. Jean-Luc Warsmann. «La nature même des sujets traités, la complexité des dispositions modifiées, ainsi que les épisodes précédents, tout cela jette un voile de suspicion sur ce texte… », écrivait-il alors (9). (…)

Selon nombre d’observateurs, cette porosité de plus en plus grande entre sphères publique et privée relève d’un changement généralisé dans la manière de «faire la loi». «La production du droit s’est largement « anglo-saxonisée » (10), affirme M. de Maillard. La conception de la loi venue d’en haut, rédigée et votée après un débat démocratique, où les idées ont pu s’exprimer dans l’intérêt général, est un peu dépassée. » (…) Dans tous les domaines de la vie sociale s’impose désormais une culture de la négociation (11).»

C’est à ce titre que les avocats rencontrés disent vouloir participer au débat et se sentir légitimes dans cet exercice. Leurs clients et eux-mêmes ne sont-ils pas des acteurs majeurs de la société? Mais ce système a pour défaut de favoriser encore et toujours ceux qui détiennent le pouvoir économique et financier, maîtrisent les canaux d’opinion, ont déjà l’oreille des puissants… Plutôt que d’interdire les lobbys, de nombreux observateurs plaident donc pour une plus grande transparence et un rééquilibrage des influences. C’était d’ailleurs tout l’esprit de la réforme du registre d’accès à l’Assemblée nationale. Cette solution ne convainc guère l’association Anticor, qui voit dans cette bascule vers un modèle anglo-saxon une privatisation pure et simple du processus législatif. «On accepte que la décision publique soit finalement le fruit du rapport de forces entre différentes influences, martèle Mme Tessier. La pirouette, c’est de faire passer ça pour de l’éthique, visant à rendre les choses plus transparentes. Ce qui était caché devient la règle du jeu. Mais en réalité, c’est la loi du plus fort et la forme la plus aboutie de la corruption. »

Cette transformation peut enfin se lire comme une tentative de calquer le fonctionnement du Parlement français sur le modèle européen : à Bruxelles, les lobbys ont leur plaque de cuivre bien en vue dans le quartier qui ceint le Parlement et participent ouvertement à la discussion législative(…)

Une enquête de Mathilde Goanec – Le Monde diplomatique N° 706 Janv 2013 (Extraits)

Notes

  1. Philippe Bezes, «Morphologie de la RGPP. Une mise en perspective historique et comparative», Revue française d’administration publique, n° 136, Paris, avril 2010.
  2. Ibid.
  3. Odile Henry et Frédéric Pierru (sous la dit de), «Le conseil de l’Etat (1)», Actes de la recherche en sciences sociales, n°193, Paris, juin 2012.
  4. Julie Gervais, «Les sommets très privés de l’Etat », Actes de la recherche en sciences sociales, n°194, «Le conseil de l’Etat (2) », septembre 2012.
  5. Le Centre d’analyse stratégique est une institution d’expertise et d’aide à la décision placée auprès du premier ministre. Il a pour mission d’éclairer le gouvernement dans la définition et la mise en oeuvre de ses orientations stratégiques en matière économique, sociale, environnementale ou technologique.
  6. Le lean management a été mis au point dans les usines Toyota au Japon, puis formalisé par des chercheurs américains dans les années 1990. Cette technique de direction vise à éliminer le « gaspillage » en évaluant minutieusement toute la chaîne de production. Vivement critiquée, elle est souvent perçue comme une forme de taylorisme moderne.
  7. « Gide-Loyrette-Nouel », Le Point, Paris, 22 février 2007, www.lepoint.fr
  8. Le Mediator, médicament antidiabétique commercialisé par les laboratoires Servier, aurait causé la mort de plusieurs centaines de personnes. Cette affaire a révélé les profondes collusions entre le milieu politique et l’industrie pharmaceutique.
  9. Citation issue du compte rendu de la deuxième séance du 1er décembre 2009 à l’Assemblée nationale.
  10. Le système de droit anglo-saxon est essentiellement basé sur la common law et dit aussi parfois « jurisprudentiel » (il évolue fortement en fonction des décisions des tribunaux), à l’inverse d’un droit dit « civiliste » ou issu du «code ».
  11. Jacques Chevallier, L’Etat post-moderne, LGDJ-Lextenso Editions, Paris, 2004.